Методические пояснения по применению системы оценки и управления рисками в органах муниципального контроля

Методические пояснения по применению системы оценки и управления рисками в органах муниципального контроля [1]

Данный документ в формате Word можно скачать в рубрике Документы (внизу страницы)

Все примеры критериев и категорий риска приведены для более эффективного восприятия теоретического материала. 

Для включения в положение о виде контроля  данные примеры следует  проанализировать и при необходимости изменить с учетом масштаба объектов контроля и  сложившейся в городском или муниципальном округе  практики контроля.

1. Могут ли органы муниципального контроля не применять систему оценки и управления рисками?

 Часть 1 статьи 22 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ 
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»  (далее – ФЗ №248-ФЗ) гласит:

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба).

Часть 7 статьи 22  ФЗ  № 248-ФЗ, в которой указывалось право органов муниципального контроля не применять систему оценки и управления рисками, утратила силу.

Таким образом, не применять систему оценки и управления рисками органы муниципального контроля  не могут.

Часть 8 статьи 22 ФЗ № 248-ФЗ гласит, что федеральным законом о виде контроля могут быть установлены особенности применения системы оценки и управления рисками при проведении плановых контрольных (надзорных) мероприятий (далее – КНМ), а также дополнительные формы независимой оценки соблюдения обязательных требований. В этом случае плановые КНМ проводятся с учетом особенностей, установленных федеральным законом о виде контроля.

Каждый вид муниципального контроля по ФЗ №248-ФЗ установлен федеральными законами, в которых виду контроля посвящена отдельная статья.  

 Как видно из таблицы, особенности установлены только в отношении жилищного контроля – не предусмотрены плановые КНМ в отношении жилых помещений, используемых гражданами.

Соответственно в отношении таких жилых помещений органы муниципального контроля  могут не устанавливать чрезвычайно высокий и высокий риск, т.к. плановые КНМ проводятся только по этим категориям.

По остальным видам муниципального контроля ограничения и особенности отсутствуют.

 2.      Понятие риска

Под риском причинения вреда (ущерба) в целях Федерального закона
№ 248-ФЗ  понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям (часть 2 статьи 22 248-ФЗ).

Охраняемые законом ценности (далее - ОЗЦ) в каждом виде контроля разные. Это те ценности, на защиту которых направлен вид контроля.

Примеры: жизнь и здоровье граждан; права, свободы и законные интересы граждан и организаций; их имущество; сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды; объектов, имеющих историческое, научное, культурное значение; поддержание общественной нравственности; обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления; обеспечение обороны страны и безопасности государства; стабильность финансового сектора; единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности и иное.

События, из-за которых может наступить причинение вреда ОЗЦ (негативные события), для каждого вида контроля также  разные. Их еще называют негативные события.

Примеры событий – аварии,  выход из строя или поломка  оборудования, сооружений, чрезвычайные ситуации, пожары, несчастные случаи, отравления, заболевания, эпидемии, экологические катастрофы, в том числе аварии, из-за которых происходит распространение загрязняющих веществ.

Негативные события происходят из-за несоблюдения контролируемыми лицами обязательных требований (далее – ОТ),  действий или бездействия контролируемых лиц (далее – КЛ).

Вред также может быть причинен разный – разного масштаба и тяжести.

Под тяжестью вреда  понимается тяжесть последствий.

Например, смерть или тяжкий, средний, легкий вред здоровью. Полное уничтожение или потребуется только небольшой ремонт. Небольшая сумма расходов для устранения последствий или значительная.

Масштаб – это количественное выражение вреда ОЗЦ.

Например: пораженная площадь, количество особей животных или растений, численность пострадавших лиц, количество объектов благоустройства и т,п.  

Риск причинения вреда является сочетанием вероятности наступления негативных событий  и масштаба и тяжести потенциального вреда

Например, тяжесть и масштаб последствий может быть очень высокий, но вероятность наступления негативных событий может быть низкая. Потому риск, в целом,  средний.

 3.     Оценка и управление риском причинения вреда (ущерба) ОЗЦ.

 Часть 3 статьи 22 ФЗ 248-ФЗ. Под оценкой риска причинения вреда (ущерба) понимается деятельность контрольного органа по определению вероятности риска   наступления негативных событий и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей.

Часть 4 статьи 22  ФЗ  248-ФЗ. Под управлением риском причинения вреда (ущерба) понимается осуществление на основе оценки рисков профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий для обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.

Допустимый уровень риска причинения вреда (ущерба) должен закрепляться в ключевых показателях вида контроля.

 4.     Ключевые показатели вида контроля (надзора)

Любой контроль вводится и существует для защиты ОЗЦ от причиняемого   вреда. Не для проведения проверок, не для наложения наказаний, а для защиты от вреда.

Проверки, профилактика, наказания, информационные системы, критерии, индикаторы, категории и прочее -  это инструменты.

Цель контроля – отсутствие вреда или минимальный вред, который может быть допущен.  Например, предельно допустимые выбросы. Негативное воздействие присутствует, но оно не приносит вреда здоровью.

Данный минимальный вред или его отсутствие и есть ключевой показатель деятельности контрольного органа в каждом  виде контроля.  

Это указано в статье 30 ФЗ №248-ФЗ, которая гласит,  что ключевые показатели видов контроля  отражают  уровень минимизации вреда (ущерба) ОЗЦ. По ним устанавливаются целевые (плановые) значения, достижение которых должен обеспечить соответствующий орган контроля (надзора).

Все проверки, мероприятия без взаимодействия, профилактика и наказания направлены на то, чтобы этот показатель  не был превышен или ежегодно уменьшался до приемлемой, допустимой величины.

Поэтому в части 7 статьи 30  ФЗ №248-ФЗ говорится, что не допускается установление ключевых показателей вида контроля, основанных на количестве проведенных профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, количестве выявленных нарушений, количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности, количестве и размере штрафов, наложенных на контролируемых лиц.

Как было указано выше, перечисленное в части 7 статьи 30 ФЗ №248-ФЗ  - это просто инструмент достижения целевого значения ключевого показателя.

О ключевых показателях и достижении их целевых значений органы муниципального контроля ежегодно отчитываются в докладах об осуществлении контроля, которые размещаются в системе мониторинга Минэкономразвития России до 15 марта (часть 8 статьи  30 ФЗ №248-ФЗ).

 5. Оценка и управление риском причинения вреда (ущерба) ОЗЦ – продолжение

Как сказано в части 1 статьи 22 ФЗ №248-ФЗ управление рисками – это выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

Состав, интенсивность, продолжительность контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий на объектах контроля зависят от риска причинения вреда.

Согласно части 1 статьи 25  ФЗ №248-ФЗ, виды, периодичность проведения плановых контрольных мероприятий, периодичность проведения обязательных профилактических визитов в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, устанавливаются соразмерно рискам причинения вреда (ущерба).

Чем больше риск  - тем чаще, продолжительнее и серьезнее должен быть контроль и профилактика. И наоборот.  Именно таким образом можно эффективно и без больших  усилий (затрат) обеспечить достижение минимального ущерба или его отсутствие.

Например, на одних объектах можно ограничиться выездными обследованиями и предписаниями, наблюдением за соблюдением ОТ или проведением однодневного инспекционного визита, а на других  нужна комплексная  выездная проверка (до 10 дней) с наложением штрафов.

На одних объектах  можно выдать предостережение, а на других  необходимо провести обязательный профилактический визит с предписанием.

Все зависит от риска причинения ущерба. 

 6.     Категории и критерии  риска

 Для того, чтобы понимать, где необходим  более интенсивный контроль и профилактика,   необходимо «проранжировать» объекты контроля  по уровню риска ¾ распределить их по категориям риска.

Часть 1 статьи 23 ФЗ № 248-ФЗ говорит, что для целей управления рисками причинения вреда контрольный (надзорный) орган относит объекты контроля к одной из следующих категорий риска причинения вреда (ущерба) (далее - категории риска):

1) чрезвычайно высокий риск;

2) высокий риск;

3) значительный риск;

4) средний риск;

5) умеренный риск;

6) низкий риск.

Распределение по категориям происходит на основе  критериев риска, которые согласно части 4 статьи 23  ФЗ №248-ФЗ должны учитывать:

• тяжесть причинения вреда (ущерба) ОЗЦ;
• вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) ОЗЦ, 
• добросовестность контролируемых лиц.

В критериях должны учитываться все три вышеперечисленные составляющие.

 Часть 5 статьи 23 248-ФЗ - оценка тяжести причинения вреда (ущерба) ОЗЦ проводится:

- на основе сведений о степени тяжести фактического причинения вреда (ущерба) в подобных случаях;

- потенциальном масштабе распространения вероятных негативных последствий, влекущих причинение вреда (ущерба), с учетом сложности преодоления таких последствий.

Например, имеется информация о том, что ранее или в другом населенном пункте из-за аналогичного неправильно закрепленного (или установленного) снаряда (сооружения)  на уличной детской площадке пострадало 3 ребенка,  которые одновременно находились на этом сооружении (упали, получили травму средней степени тяжести).

Тяжесть причиненного вреда – средняя.

Масштаб распространения – 3 человека (или больше, в зависимости от того, сколько детей примерно может находиться одновременно на сооружении (число посадочных мест на карусели)).

Часть 6 статьи 23  ФЗ №248-ФЗ - оценка вероятности наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) ОЗЦ, проводится с учетом предшествующих данных о фактическом причинении вреда (ущерба)

- из-за наступления событий, вызванных определенными источниками и причинами риска причинения вреда (ущерба),

- по различным видам объектов контроля с выделением видов объектов контроля, характеризующихся схожей или различной частотой случаев фактического причинения вреда (ущерба).

Другими словами, анализируется частота возникновения ущерба из-за разных негативных событий на разных видах объектов контроля.

Источники риска – это разные ситуации, из-за которых может возникнуть негативное событие. Причина риска – характеристика источника.

Пример: для ситуации дорожной аварии, источниками риска могут являться техническое состояние автомобиля, состояние дорожного покрытия, природные условия, квалификация и состояние водителя, время суток, соблюдение скоростного режима и т.д.

Для ситуации возникновения пожара, источниками риска могут являться технические характеристики зданий; квалификация персонала, ответственного за пожарную безопасность; природные условия и т.д.

Причинами риска для ситуации дорожной аварии могут являться плохое техническое состояние автомобиля, наличие повреждений дорожного покрытия, плохие природные условия (сильный туман, проливной дождь), водительский стаж менее полугода, состояние алкогольного опьянения водителя, ночное время суток, превышение скоростного режима более чем на 50 км/ч и т.д.

При этом причины риска могут быть как бинарными (исправное/неисправное транспортное средство), так и многофакторными (неисправность тормозной системы, сбой микроэлектроники, испорченные шины, превышение скорости на 5, 10, 20, 50 км/ч и т.п.), что дает возможность дифференцировать подобные состояния и значимость их влияния  на уровень риска.

Источники и причины риска, их комбинации сопоставляются с частотой случаев причинения вреда из-за каждого источника и причины риска или их комбинаций.

Исходя из сопоставления определяется степень риска причинения вреда, отнесение к разным категориям риска.

Например, отсутствие капитального ремонта системы отопления в течение 20 лет приводит к авариям данных систем в 99% домах, а в течение 10 лет – в 50% домах. Соответственно, данные дома можно отнести к разным категориям  риска.

Часть 7 статьи 23  ФЗ №248-ФЗ - оценка добросовестности контролируемых лиц проводится с учетом следующих сведений (при их наличии):

- реализация контролируемым лицом мероприятий по снижению риска причинения вреда (ущерба) и предотвращению вреда (ущерба) ОЗЦ;

- наличие внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля в соответствующей сфере деятельности;

- предоставление контролируемым лицом доступа контрольному (надзорному) органу к своим информационным ресурсам;

- независимая оценка соблюдения обязательных требований (подробнее - ст. 54 248-ФЗ);

- добровольная сертификация, подтверждающая повышенный необходимый уровень безопасности ОЗЦ;

- заключение контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба), объектом которого являются имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) ОЗЦ, причиненный вследствие нарушения контролируемым лицом обязательных требований;

- отсутствие нарушений обязательных требований, выявленных по результатам проведения обязательных профилактических визитов или КНМ, в течение определенного периода времени;

- наличие определенного публичной оценкой уровня соблюдения обязательных требований, если такая оценка предусмотрена в рамках вида контроля.

Среди перечисленных сведений, которые учитываются при оценке добросовестности, для применения в муниципальном контроле на текущий момент более всего подходит отсутствие или наличие нарушений обязательных требований, выявленных в ходе обязательных профилактических визитов или КНМ. В будущем оценка добросовестности может быть оценена через публичную оценку уровня соблюдения обязательных требований, если ее проведение будет указано в положении о виде контроля.

Например, факт привлечения к административной ответственности по ст….. (либо без указания статей КОАП) в течение 2-х календарных лет.

При этом критерии разных категорий риска могут различаться по количеству фактов привлечения к ответственности (или их отсутствию) либо по тяжести нарушений (в этом случае в критерии указывается конкретная статья или статьи КоАП). Важно,  чтобы правонарушение соответствовало предмету контроля. 

Например, к чрезвычайно высокому риску будут относиться объекты, которыми владеют или пользуются  лица, 5 раз привлекавшиеся к административной ответственности в течение 3-х календарных лет.

К среднему риску – 2 раза.

К низкому риску – ни разу не привлекавшиеся к административной ответственности.

Таким образом, учитывая 3 составляющих определения критериев риска можно привести следующий пример:

         Жилищный контроль:

Высокий или чрезвычайно высокий риск

1. Число жителей в доме – от 500 человек  (чем больше – тем выше потенциальный ущерб, выше категория риска и наоборот);
2. Отсутствие капитального ремонта коммунальных систем свыше 20 лет (чем больше, тем выше вероятность аварии, выше категория  риска и наоборот).
3. Контролируемое лицо за предшествующие  2 года более 3-х раз привлекалось к административной ответственности по ст. …. КоАП (чем чаще лицо привлекалось к ответственности или тяжелее нарушение, тем выше категория риска и наоборот).

Критерии для разных категорий риска в данном примере будут отличаться числовыми показателями, т.е. для более низкой категории риска (значительной, средней и т.п.) будет установлена меньшая численность жителей, меньший срок отсутствия ремонта и меньшее число привлечений к административной ответственности или отсутствие таких случаев.

Для категории низкого риска допустимо указать, что к ней относятся объекты, не отнесенные к иным категориям.

Числовые показатели критериев риска устанавливаются органами муниципального контроля самостоятельно. Могут отличаться в разных округах, т.к. зависят от состояния объектов контроля, добросовестности контролируемых лиц, масштаба территории, результатов работы органов контроля и прочее.

Критерии риска могут утверждаться в виде:

• перечня условий, как в примере выше;
• формулы расчета интегрального показателя, учитывающего все составляющие критерия; при этом для каждой категории риска должно быть установлено  значение данного интегрального показателя (либо его интервал).

 7.     Количество категорий риска

 Согласно части 3 статьи 23 ФЗ №248-ФЗ количество категорий риска и критерии отнесения объектов контроля к категориям риска

• формируются по результатам оценки риска причинения вреда (ущерба);
• основываются на необходимости предупреждения и минимизации причинения вреда (ущерба) ОЗЦ;
• при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов контрольного органа таким образом, чтобы общее количество профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий по отношению к объектам контроля всех категорий риска причинения вреда (ущерба) соответствовало имеющимся ресурсам контрольного органа.

Это означает, что при установлении категорий риска, определении критериев распределения объектов контроля по категориям риска необходимо обращать внимание на

- периодичность проведения плановых КНМ и обязательных профилактических визитов;

- «физические» возможности контрольных органов их осуществлять (наличие кадровых, финансовых и иных материальных ресурсов).

Например, в виде контроля установлен высокий риск, по которому плановые КНМ на одном объекте контроля должны проводиться не менее одного раза в 2 года или один профилактический визит один раз в год (часть 2 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ).

При этом, критерии риска определены таким образом, что к данной категории на территории округа относится 300 объектов.

Все вместе означает, что в отношении всех 300 объектов должны быть проведены:

- либо профилактические визиты за год (и далее ежегодно);

- либо плановые КНМ в течение 2-х лет (например, по 150 объектов в год) и далее по каждому объекту раз в 2 года.

Контрольный орган должен проанализировать, имеются ли  у него ресурсы для выполнения такой работы при наличии еще внеплановых КНМ, выездных обследований  и иных  задач. Кроме того, через определенное время (некоторое количество лет) наступит срок проведения обязательных профилактических визитов и по другим категориям риска.

Поэтому категории риска и критерии распределения объектов контроля по категориям необходимо устанавливать таким образом, чтобы

• к чрезвычайно высокому и высокому риску (если они будут установлены) относилось небольшое число объектов,
• но данные объекты действительно были бы самыми опасными (исходя из тяжести и масштаба последствий в подконтрольной сфере)
• и усиленный контроль за этими объектами существенно улучшал бы ситуацию в подконтрольной сфере (достигались целевые значения ключевых показателей).

При этом, в соответствии с частью 2 статьи 23 ФЗ №248-ФЗ положением о виде контроля должно быть предусмотрено не менее трех категорий риска, в том числе в обязательном порядке категория низкого риска.

В идеале структура и количество объектов контроля графически должна представлять собой равнобедренный треугольник, где:

• основание (самая широкая часть) – это объекты низкого риска (неопасные объекты, добросовестные контролируемые лица);
• вершина (самая узкая часть) – объекты самой высокой в данном контроле и на данной территории категории риска.

 8.     Учет рисков причинения вреда при проведении плановых КНМ и обязательных профилактических визитов

 Частью 2 ст. 25 ФЗ № 248-ФЗ установлена следующая периодичность проведения плановых КНМ и обязательных профилактических визитов:

• Для объектов контроля, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска - не менее одного, но не более двух плановых КНМ в год. Вместо планового КНМ контрольный орган вправе провести обязательный профилактический визит (часть 3 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ)
• Для объектов контроля, отнесенных к категории высокого риска - одно плановое КНМ в два года либо один обязательный профилактический визит в год.
• Для объектов контроля, отнесенных к категории значительного, среднего или умеренного риска - периодичность проведения обязательных профилактических визитов, в том числе по отдельным видам контроля, определяется Правительством Российской Федерации. Исходя из текста части 2 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ, плановые КНМ в отношении объектов данных категорий риска не проводятся.

Согласно части 5 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ, положением о виде контроля может быть установлено, что плановые КНМ, обязательные профилактические визиты, указанные в части 2 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ (выше перечислены),  в отношении определенных (не всех) категорий риска не проводятся.

Положением о виде контроля с учетом статьи 25 ФЗ №248-ФЗ устанавливаются

• периодичность проведения плановых КНМ, обязательных профилактических визитов по каждому виду таких мероприятий, визитов для каждой категории риска,
• а также могут быть установлены сокращенные сроки проведения КНМ (например, по категориям более низкого риска), особенности содержания КНМ, объем представляемых документов, инструментального обследования, проводимых испытаний, экспертиз и экспериментов.

 9. Обязательность проведения категорирования при осуществлении видов муниципального контроля

 Категорирование в целом включает в себя:

• установление категорий риска;
• определение критериев распределения объектов контроля по категориям риска;
• распределение объектов контроля по категориям риска.

Категорирование происходит в ходе оценки рисков причинения вреда (ущерба) ОЗЦ.

Применение системы оценки и управления рисками при осуществлении муниципального контроля обязательно (см. пункт 1 настоящих методических пояснений).

Категорирование применяется прежде всего при проведении плановых контрольных мероприятий  и обязательных профилактических визитов.

Плановые контрольные мероприятия в виде муниципального контроля могут отсутствовать:

• если это установлено федеральным законом о виде контроля (часть 8 статьи 22 ФЗ № 248-ФЗ);
• если в положении не указаны категории чрезвычайно высокого и высокого риска (часть  2 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ);
• если положением о виде контроля установлено, что вид контроля осуществляется без проведения плановых контрольных мероприятий (часть 2 статьи 61 ФЗ №248-ФЗ).

В этих случаях категорирование для проведения плановых КНМ не проводится.

Для проведения обязательных профилактических визитов категорирование осуществляется в том случае, если в положение о виде контроля включено  основание их проведения, указанное в пункте 1 части 1 статьи 52.1 ФЗ №248-ФЗ  (в отношении контролируемых лиц, принадлежащих им объектов контроля, отнесенных к определенной категории риска, с учетом периодичности проведения обязательных профилактических мероприятий, установленной частью 2 статьи 25 ФЗ №248-ФЗ).

Если такое основание в положении отсутствует, то категорирование для проведения профилактических визитов осуществлять не нужно.

Таким образом, существуют законодательные возможности не проводить категорирование при осуществлении муниципального контроля.

 Вместе с этим существует несколько коллизий, что на практике может вызвать ряд  проблем:

1.  Невозможность применения системы оценки и управления рисками

• без проведения категорирования объектов по рискам;
• без разделения вида и интенсивности контрольных и профилактических мероприятий в зависимости от категории риска.

При этом у органов муниципального контроля теперь отсутствует возможность отказа от применения этой системы, они должны начать ее применять.

2. Обязательность такого профилактического мероприятия, как профилактический визит для видов муниципального контроля (часть 2 статьи 45  ФЗ №248-ФЗ).

Если в положении будет отсутствовать основание проведения профилактических визитов, связанное с категорированием, то при осуществлении муниципального контроля на практике такие визиты могут быть проведены  только по инициативе контролируемого лица – субъекта малого предпринимательства, СОНКО или бюджетной организации. Остальные основания либо неприменимы для видов муниципального контроля, либо будут очень редки (например, поручение руководства страны – пункт 4 части 1 статьи 52.1 ФЗ №248-ФЗ))

В связи с этим, число профилактических визитов у органов муниципального контроля сократится либо будет равно нулю, т.к. проведение мероприятий  по инициативе контролируемых лиц пока не распространено.

Такая динамика вызовет сложности достижения цели деятельности органов контроля, оказания воздействия на подконтрольную среду, т.к. не будет возможности провести профилактическое (разъяснительное) мероприятие, выдать предписание об устранении нарушения.

3. Возможные вопросы со стороны органов надзора за деятельностью ОМСУ, связанные с отсутствием профилактических визитов и результатов применения системы оценки и управления рисками.

 10.  Источники информации для проведения категорирования

 Согласно части 8 статьи 23 ФЗ №248-ФЗ, критерии риска

• должны основываться на достоверных сведениях, характеризующих уровень риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере, а также практику соблюдения обязательных требований в рамках вида контроля,
• обеспечивать возможность контролируемому лицу самостоятельно оценивать правомерность отнесения его деятельности и (или) принадлежащих ему (используемых им) иных объектов контроля к соответствующей категории риска.

Другими словами, критерии риска должны быть достоверными, измеримыми (то есть содержать количественные показатели или случившийся факт)  и доступными для контрольного органа и контролируемого лица.

В соответствии с частью 5 статьи 22 ФЗ № 248-ФЗ контрольным органом обеспечивается организация постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба).

Согласно части 1 статьи 24 ФЗ № 248-ФЗ при отнесении объектов контроля к категориям риска, применении критериев риска контрольным органом могут использоваться сведения, полученные с соблюдением требований законодательства Российской Федерации из любых источников, обеспечивающих их достоверность, в том числе:

• в ходе проведения профилактических мероприятий, КНМ, использования специальных режимов государственного контроля (надзора);
• от государственных органов, ОМСУ и организаций в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
• при реализации полномочий в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности;
• из отчетности, представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;
• из обращений контролируемых лиц, иных граждан и организаций, из сообщений СМИ;
• а также сведения, содержащиеся в информационных ресурсах, в том числе обеспечивающих маркировку, прослеживаемость, учет, автоматическую фиксацию информации,
• иные сведения об объектах контроля.

Сбор, обработка, анализ и учет сведений об объектах контроля в целях их отнесения к категориям риска должны осуществляться контрольным органом без взаимодействия с контролируемыми лицами (за исключением сбора, обработки, анализа и учета сведений в рамках обязательного профилактического визита).  При осуществлении сбора, обработки, анализа и учета сведений об объектах контроля в целях их отнесения к категориям риска на контролируемых лиц не могут возлагаться дополнительные обязанности, не предусмотренные федеральными законами (часть 2 статьи 24 ФЗ № 248-ФЗ).

 11. Порядок отнесения объектов контроля к категориям риска

 Отнесение объекта контроля к одной из категорий риска осуществляется контрольным органом на основе сопоставления его характеристик с утвержденными критериями риска.  В случае, если объект контроля не отнесен к определенной категории риска, он считается отнесенным к категории низкого риска (части 3-4 статьи 24 ФЗ № 248-ФЗ).

Согласно пункту 5 (1) Правил формирования и ведения единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее ЕРВК), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861, контрольные органы, осуществляющие виды контроля, в рамках которых применяются категории риска, обязаны

• вести перечень объектов контроля (включая их типы, виды и подвиды) на сайте ЕРВК;
• публиковать часть официального сайта ЕРВК (виджет) на официальном сайте указанного контрольного органа в сети "Интернет".

Решения об отнесении объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) принимаются путем подписания в ЕРВК информации об объекте контроля с указанием сведений о контролируемом лице, описания объекта контроля и присвоенной категории риска (пункт 5(1) Правил формирования и ведения ЕРВК).

Специальное решение (акт, приказ) контрольного органа об отнесении объекта контроля к категории риска принимать не нужно.

Инструкции по внесению объектов контроля в ЕРВК и формированию виджета размещены в системе monitoring.gov.ru (раздел «Материалы»; вид материалов «Файлы»):

• ведение реестра объектов контроля в ЕРВК;
• инструкция по размещению виджетов (смотреть с IT-специалистом).

Также можно посмотреть видео материалы:

• о функционировании и дальнейшем развитии Реестра категорированных объектов;
• о функционировании и дальнейшем развитии Реестра категорированных объектов 09.12.2022;
• о функционировании и дальнейшем развитии Реестра категорированных объектов 27.12.2022;
• ВКС 31.01.2023: реестр категорированных объектов;

 Согласно части 6 статьи 24 ФЗ 248-ФЗ контролируемое лицо, в том числе с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), вправе подать в контрольный орган заявление об изменении категории риска осуществляемой им деятельности либо категории риска принадлежащих ему (используемых им) иных объектов контроля в случае их соответствия критериям риска для отнесения к иной категории риска.

Контрольный орган в течение пяти рабочих дней со дня поступления сведений о соответствии объекта контроля критериям риска иной категории риска либо об изменении критериев риска должен принять решение об изменении категории риска указанного объекта контроля (часть 5 ст. 24 ФЗ 248-ФЗ).

 11.1 Типы, виды и подвиды объектов контроля

 При внесении информации об объектах контроля в ЕРВК, контрольный орган должен указать тип, вид и подвид объекта контроля.

Объект контроля – это то, к чему предъявляются обязательные требования.  Типы объектов контроля указаны в статье 16 ФЗ № 248-ФЗ:

1. Деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие).
2. Результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования.
3. Здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, не находящиеся во владении и (или) пользовании граждан или организаций, к которым предъявляются обязательные требования (далее - производственные объекты).

В положении о виде контроля, карточке вида контроля в ЕРВК указываются те типы объектов контроля, которые применимы к конкретному виду муниципального контроля.

Виды и подвиды объектов контроля используются для разграничения/выделения групп и подгрупп объектов контроля внутри одного типа объектов. Как правило, разделение производится по обязательным требованиям - к объектам контроля одного и того же вида или подвида предъявляются одни и те же обязательные требования.

Например:

• тип объекта контроля – производственные объекты;
• виды – территории; 
• подвиды: спортивные площадки; детские площадки; 

При этом подвиды объекта контроля могут отсутствовать, т.е. классификация объектов контроля «закончится» на перечислении видов. Поэтому в ЕРВК (в частности,  в карточке вида контроля)  по умолчанию активна «галочка» «Подвид объекта контроля полностью соответствует виду».

Например:

• тип объекта контроля: деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций;
• виды: деятельность по содержанию мест отдыха, купания; деятельность по содержанию и устройству строительных площадок и производственных территорий и т.п. 

В приложении приведены возможные примеры критериев риска по видам муниципального контроля. Данные примеры следует проанализировать и при  необходимости изменить с учетом масштаба объектов контроля,  проблем в контролируемой сфере, целей контроля и  сложившейся в городском или муниципальном округе  практики контроля.

Приложение

Примеры критериев риска по видам муниципального контроля

 Земельный контроль

Возможные критерии риска:

1. Тяжесть вреда может выражаться через кадастровую стоимость 1 м² участка или через влияние на экономическое развитие территории (например, земли сельхозназначения, земли для промышленных объектов и т.п.).

Масштаб причинения вреда может оцениваться через площадь земельного участка (общую; неиспользуемую/заросшую; без правоустанавливающих документов и т.п.)

2.  Вероятность наступления негативных событий может оцениваться через

• категорию контролируемых лиц (например,  владение участка с\х назначения физическими лицами может свидетельствовать о его неиспользовании);
• соседство с «опасными» территориями, которые могут повлиять на состояние оцениваемого земельного участка (рядом с участками, предназначенными для захоронения и размещения отходов производства и потребления  – загрязнение; рядом с водными объектами – заболачивание и т.п.);
• иное.

3. Добросовестность контролируемых лиц может оцениваться через наличие и количество фактов  привлечения к административной ответственности в единицу времени или наличие публичной оценки соблюдения обязательных требований.

 Жилищный контроль

Пример критериев приведен в тексте методических пояснений.

 Контроль в сфере благоустройства

Возможные критерии риска:

1. Тяжесть вреда может оцениваться по охраняемым законом ценностям. Например, высокая тяжесть - угроза жизни и здоровью граждан; санитарному и эстетическому состоянию территории, местам (территориям), имеющим особую ценность для жителей населенного пункта; более низкая  - материальный ущерб объектам благоустройства. Исходя из этого:

-  к чрезвычайно высокой, высокой и значительной категориям риска могут быть отнесены территории (деятельность на территориях) массового купания людей, спортивные и детские площадки, где присутствует риск получения травм; территории (деятельность на территориях) в центре населенного пункта или поблизости от достопримечательностей, туристических маршрутов (эстетическое состояние территории); содержание контейнерных площадок  (санитарное состояние); деятельность на стройплощадках (риск травм и эстетическое состояние территории); кладбища, мемориальные комплексы - особая ценность для жителей.

- к более низким категориям  - объекты благоустройства, которым может быть нанесен материальный ущерб (фасады зданий, малые архитектурные формы).

Масштаб вреда  можно оценить через площадь или пропускную способность территории; количество жителей; стоимость восстановления первоначального облика или стоимость эксплуатации и содержания объекта.

2. Вероятность наступления негативных событий  может оцениваться через наличие и количество негативных событий/ущерба  (например, несчастных случаев, актов вандализма) в прошлом

• по разным объектам контроля;
• или в зависимости от расположения (отдаленности от центра населенного пункта) территории;
• наличия или отсутствия систем видеонаблюдения; иное

3. Добросовестность контролируемых лиц может оцениваться через наличие и количество фактов  привлечения к административной ответственности в единицу времени или наличие публичной оценки соблюдения обязательных требований.

 Контроль на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве

Возможные критерии риска:

1. Тяжесть вреда может оцениваться по охраняемым законом ценностям. Например, высокая тяжесть - ущерб жизни и здоровью граждан; более низкая  - материальный ущерб гражданам, муниципалитету, юридическим лицам.

Масштаб вреда  можно оценить через количество лиц или автомобилей, которым может быть причинен ущерб (загруженность автомобильной дороги; пассажиропоток при регулярных перевозках); стоимость восстановления (ремонта) дорожного полотна.

Исходя из этого к более высоким категориям риска можно отнести

- автомобильные дороги с высокой загруженностью (среди дорог местного значения округа) и искусственные дорожные сооружения на ней; придорожные полосы и полосы отвода таких автомобильных дорог; а также деятельность по содержанию и ремонту таких дорог; деятельность по использованию полос отвода и (или) придорожных полос на дорогах с высокой загруженностью;

- деятельность по регулярным перевозкам пассажиров и багажа на маршрутах с наибольшим пассажиропотоком в пределах округа.

2. Вероятность наступления негативных событий  - через наличие и количество ДТП из-за плохого качества дорог в прошлом; состав и характеристики земель в месте прокладки дорог (например, карстовые явления); изношенность автопарка или вакансии водителей у перевозчика (вероятность нарушения расписания регулярных перевозок) и пр.

3. Добросовестность контролируемых лиц может оцениваться через наличие и количество фактов  привлечения к административной ответственности в единицу времени или наличие публичной оценки соблюдения обязательных требований.

Контроль в области охраны и использования ООПТ 

Возможные критерии риска:

1. Тяжесть вреда зависит от цели создания ООПТ, особенностей режима ООПТ или ее отдельных зон, может оцениваться по уникальности особо охраняемой природной территории, редкости охраняемых особей животного и растительного мира.

Масштаб вреда  можно оценить через площадь территории ООПТ или ее отдельных зон; количество особей животного мира, которым может быть причинен ущерб; финансовую величину нанесенного ущерба или стоимость восстановления лесов и почв (в т.ч. см. статью 36 Федерального закона № 33-ФЗ от 14.03.1995).

В связи с этим к более высоким категориям риска могут быть отнесены деятельность контролируемых лиц или производственные объекты на более крупных ООПТ; ООПТ, имеющих особую ценность (значение)  или ООПТ (их зонах), имеющих более строгий режим.

2. Вероятность наступления негативных событий. Например: расположение поблизости от ООПТ  транспортных трасс, крупных населенных пунктов, сельскохозяйственных угодий; вновь созданная ООПТ (повышенный риск нарушения режима ООПТ, в т.ч. в связи с «привычным» поведением населения, ранее не ограниченным режимом ООПТ).

3. Добросовестность контролируемых лиц может оцениваться через наличие и количество фактов  привлечения к административной ответственности в единицу времени или наличие публичной оценки соблюдения обязательных требований.

Лесной контроль 

1. Тяжесть вреда может зависеть от вида деятельности контролируемых лиц  на лесных участках (вида использования лесов согласно ст. 25 Лесного Кодекса РФ) и соответственно вида потенциального ущерба.

Например, к высоким категориям риска может быть отнесена деятельность контролируемых лиц по заготовке древесины или лесные участки (производственный объект), на которых возможна заготовка древесины (ущерб может быть нанесен лесам, бюджету).

К более низкой – научно-исследовательская деятельность, образовательная деятельность или лесные участки, на которых возможна такая деятельность.

Масштаб вреда можно оценить, например,  через площадь территории, предоставленной контролируемому лицу (площадь лесного участка), величину финансового ущерба (стоимость восстановления).

2. Вероятность наступления негативных событий, можно оценить, например, через местоположение  лесного участка (риск незаконной рубки, самовольной постройки на дальних участках);  «традиционно» устанавливаемый ранее класс пожарной опасности для данного лесного участка и  пр.

3. Добросовестность контролируемых лиц может оцениваться через наличие и количество фактов  привлечения к административной ответственности в единицу времени или наличие публичной оценки соблюдения обязательных требований.

 [1] При подготовке методических рекомендаций использована также Базовая модель определения критериев и категорий риска,  утвержденная протоколом заседания проектного  комитета 31 марта 2017 г.№19 (3)